行政行为先予执行实务探讨
王克先 吕凯利 浙江新时代律师事务所
[内容提要] 行政行为先予执行与民事诉讼中的先予执行有所不同，行政行为先予执行除了行政诉讼期间先予执行外，还有非诉行政行为先予执行。行政诉讼期间先予执行，是指人民法院在终审判决前，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，依行政机关或权利人的申请裁定义务人先行履行行政行为确定义务。非诉行政先予执行，是在没有诉讼的情形下，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，人民法院依行政机关或权利人的申请依法义务人先行履行行政行为确定义务。为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，行政行为先予执行很有必要，基于现实需要，行政行为先予执行制度应予完善而不是摒弃。
[关键词] 行政行为 先予执行 法律依据 完善
一、问题的由来
某国土资源局申请人民法院强制执行某公司违法占地案：国土资源局在对某公司违法占地行为进行执法检查时，该公司仅修建了围墙，但在国土资源局作出行政处罚决定时，该公司已在违法占用的土地上建设了厂房，该公司不服行政处罚决定提起行政诉讼时，该公司已安装了设备，待人民法院作出终审判决，国土资源局申请人民法院强制执行时，该公司已在生产。
2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》将1990《行政诉讼法》规定的三个月起诉期限修改为六个月，将三个月内作出一审判决修改为六个月，二个月内作出终审判决修改为三个月。更长的起诉期限和审理期限，虽有助于行政管理相对人充分维护自身权益，人民法院有充裕的时间审理行政案件，更好地实现司法公正，但也会影响行政效率，有时还会因行政管理相对人权利滥用损害国家利益、公共利益或者他人合法权益。
行政行为效力未经人民法院终审判决确认，甚至未进入诉讼程序时，行政机关或权利人可否要求人民法院裁定义务人先行履行行政行为确定义务呢，这就涉及到行政行为的先予执行。
二、行政行为先予执行的概念
行政行为先予执行与民事诉讼的先予执行有所不同，除了类似于民事诉讼先予执行的行政诉讼期间先予执行外，还有非诉行政行为先予执行。
（一）行政诉讼期间先予执行
1、行政诉讼期间先予执行的概念
行政诉讼期间先予执行，是指人民法院在终审判决前，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，依行政机关或权利人的申请裁定义务人先行履行行政行为确定义务。
行政诉讼的提起是行政诉讼期间先予执行的前提，行政诉讼期间先予执行必须是在行政诉讼过程中。一般情况下，在诉讼期间，法院不会准予强制执行被诉行政行为，只有为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，才依法裁定义务人先行履行行政行为确定义务。
2、行政诉讼期间先予执行的法律依据
1990年《行政诉讼法》并没有先予执行的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《执行行政诉讼法司法解释》）第九十四条规定，在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。确立了行政诉讼期间先予执行制度。
由于有的地方滥用了行政诉讼期间先予执行，受到人们的抨击，人民法院受到巨大的压力。2011年9月9日最高人民法院发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，通知第三条、必须严格控制诉讼中的先予执行中规定：对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，……凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。
1990《行政诉讼法》于2014年作了修订，《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》一文认为，新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《适用行政诉讼法司法解释》）2015年5月1日实施后，最高人民法院以前发布的司法解释与新《行政诉讼法》及《适用行政诉讼法司法解释》规定不一致的，不再适用；最高人民法院以前发布的司法解释与新《行政诉讼法》和《适用行政诉讼法司法解释》规定不冲突的，仍可以继续适用。
应该说，《执行行政诉讼法司法解释》与新《行政诉讼法》及《适用行政诉讼法司法解释》并不冲突，仍可以继续适用。
3、《行政诉讼法》第五十六条与九十七条的冲突
《行政诉讼法》第五十六条规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行；并规定了例外情形。这就是说，诉讼期间，不停止行政行为的执行是原则，停止执行是例外。除了例外情形，即使行政行为处于法院司法审查阶段，它仍然具有执行力，仍然可以通过行政管理相对人自动履行，行政机关自行实施强制执行得以实现，甚至人民法院也可以裁定先予执行。但《行政诉讼法》第五十六条与第九十七条似乎存在冲突，第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这使人对诉讼期间不停止行政行为的执行产生了疑惑，直接的后果是人民法院不敢采用先予执行措施。
4、行政诉讼期间先予执行的现实意义
诉讼期间被诉行政行为的合法性存在争议，在法院终审判决前，行政行为的最终效力是待定的，因此行政诉讼期间先予执行存在一定的风险。但是行政机关应具有高效性，如果一个合法的行政行为不能得到强有力的实施，将会造成难以弥补的损失，其实质是损害国家利益、公共利益或者他人合法权益。现实社会中存在多种紧急的情况，如果被诉行政行为不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，此时行政诉讼期间先予执行是必要的。
（二）非诉行政行为先予执行
1、非诉行政行为先予执行的概念
非诉行政先予执行，是指在没有诉讼的情形下，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，人民法院依行政机关或权利人的申请裁定义务人先行履行行政行为确定义务。
即行政行为一经作出，如不立刻执行，就可能给国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益造成不可弥补的损失时，行政机关或者行政行为确定的权利人可申请人民法院先予执行。
2、非诉行政行为先予执行法律规定及演变
《执行行政诉讼法司法解释》第九十四条规定的先予执行，前提是在行政诉讼期间中，而非诉行政行为先予执行显然不适用该条。行政诉讼的提起是先予执行的前提，行政诉讼的提起又完全取决于行政管理相对人或利害关系人，于是产生非诉行政行为先予执行的问题。
1990、2015《行政诉讼法》及其司法解释均找不到非诉行政行为先予执行的规定。《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第五条、改进和加强非诉行政案件审查执行,确保各项应对措施落到实处，规定：高度重视与“保增长、保民生、保稳定”密切相关的行政行为的非诉执行工作，对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请，人民法院要尽可能缩短审查期间，及时审查，及时执行。情况紧急需要先予执行的，可以依法先予执行。这就说非诉行政行为先予执行的依据。
但《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第三条、必须严格控制诉讼中的先予执行，规定：对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理。也就是说，对涉及征地拆迁非诉行政行为先予执行一律不得受理。
从《行政强制法》有关立即执行条款的立法本意和上下文的规定来看，即使是情况紧急，行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行。由此引伸，《行政强制法》实施后，法定申请复议或者提起行政诉讼的期限届满前，先予执行彻底失去依据。
3、非诉行政先予执行的现实意义
非诉行政行为先予执行是基于重大国家利益和社会公共利益的考虑，情况紧急，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，提高行政效率，建立非诉行政行为的先予执行制度，是十分必要的。
三、人民法院不受理行政机关申请强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施的非诉行政执行。
《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2013年4月3日起施行《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定：对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请
四、行政执行复议程序
《行政强制法》第五十六条第二款规定，行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。第五十八条第二款规定，行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
复议程序的创设，赋予行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济权，同时增加了行政行为获得司法认可支持的可能性，充分发挥了行政强制执行的作用。
五、行政诉讼期间先予执行案例
2015《行政诉讼法》施行后，多数人认为行政诉讼期间先予执行已被取消。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》关于行政诉讼期间先予执行规定缺乏上位法的依据，一时行政诉讼期间先予执行几乎消声匿迹。
2016年3月17日9时许，武汉市江汉区香港路与三眼桥北路交叉路口开进数台重型挖土机，对一栋房屋实施拆除。
据悉，这是2015《行政诉讼法》施行后，公开见报的全国首例行政诉讼期间先予执行案件。
据报道，因武汉市地铁6号线三眼桥北路站项目建设的需要，2013年10月2日，武汉市江汉区人民政府（简称江汉区政府）发布了江汉房征决字[2013]第5号《房屋征收决定公告》，同时公告的还有《补偿方案》。
吴某、李某共同拥有位于武汉市江汉区香江新村某楼房1层，建筑面积为287.51平方米的房屋，正好在房屋征收范围红线内。在《补偿方案》确定的签约期内，吴、李未能与房屋征收部门就房屋征收补偿达成协议。
根据房屋征收部门的申请，2015年4月22日，江汉区政府作出《房屋征收补偿决定》，提出货币补偿和房屋产权置换两种补偿方式，由吴、李选择。
吴、李对该《房屋征收补偿决定》不服，提出要3000万元补偿。协商未果，吴、李向武汉市人民政府申请行政复议，请求撤销江汉区政府的《房屋征收补偿决定》。复议请求被驳回。
吴、李对武汉市人民政府的复议决定不服，2015年10月8日向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销武汉市人民政府的行政复议决定和江汉区政府作出的《房屋征收补偿决定》。
案件审理期间，江汉区政府以吴、李被征收房屋未能及时拆迁，致使原定于2016年底完工的武汉地铁6号线工程实施受到严重影响，且该房屋存在严重安全隐患，影响市民出行安全等为由，申请武汉市中级人民法院先予执行《房屋征收补偿决定》。同时，江汉区政府按照法律规定作出书面承诺，并提供了中国银行武汉江汉支行营业部征收专户账号，以余额2.28亿元的款项做担保。
法院审查后认为，江汉区政府的申请符合《执行行政诉讼法司法解释》第九十四条规定。经武汉市中级人民法院审判委员会讨论，并报湖北省高级人民法院批准，2016年2月25日，武汉市中级人民法院作出行政裁定，准许江汉区政府先予执行被诉行政行为即江政征补字[2015]第2号《房屋征收补偿决定》，并由江汉区政府具体组织实施。
六、结束语
2015《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。行文中没有先予执行，明确排除了适用《民事诉讼法》先予执行相关规定的可能。
2015《行政诉讼法》第五十七条第一款规定，人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。较之《执行行政诉讼法司法解释》，2015《行政诉讼法》对先予执行的申请主体、案件类型、诉讼标的及适用范围均进行了一定限制，体现了保护弱者、防止行政机关权力滥用以及平息“官”民矛盾等精神。这并不意味，行政机关或者行政行为确定的权利人申请人民法院先予执行行政行为被废止。2016年2月25日，武汉市中级人民院裁定准许江汉区政府先予执行《房屋征收补偿决定》就是明证。
2015《行政诉讼法》及《适用行政诉讼法司法解释》对行政机关或者权利人申请人民法院先予执行行政行为未作规定。笔者认为，基于现实需要，无论是行政诉讼期间先予执行还是非诉行政行为先予执行，均是不可缺少的。对于行政行为先予执行制度应予完善而不是摒弃。对于行政行为准予先予执行应从严掌握，应同时符合下列条件：
1、行政行为事实清楚，证据确实；
2、当事人权利义务关系明确；
3、不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。
行政机关申请先予执行的，应当提供相应的财产担保。人民法院作出准予先予执行，须报经上一级人民法院审查批准。
参考文献
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[11]王克先：《大中型水利水电工程滞留移民强制搬迁实务探析》，《法治研究》2015年第一期；
[12]赵大光、李广宇、耿宝建：《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》，2015年5月13日《人民法院报》第五版；
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[成文于2016年4月17日]
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